Studio Legale Vassalli
LA RESPONSABILITÀ MEDICA
Legge 8 marzo 2017, n. 24 (cd. Legge Gelli-Bianco)
CENNI SULLA LEGGE GELLI-BIANCO IN MATERIA DI RESPONSABILTÀ MEDICA
Il 1° aprile 2017 è entrata in vigore la legge 8 marzo 2017, n. 24, recante "Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie".
All'art. 1 è subito indicata la sicurezza delle cure in sanità come parte costitutiva del diritto alla salute, perseguita non solo nell’interesse dell’individuo ma anche dell'intera collettività. La sicurezza delle cure si realizza anche mediante l’insieme di tutte le attività di prevenzione e gestione del rischio connesso all’erogazione di prestazioni sanitarie e l'utilizzo appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative. Alle attività di prevenzione del rischio messe in atto dalle strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, è tenuto a concorrere tutto il personale, compresi i liberi professionisti che vi operano in regime di convenzione con il Servizio Sanitario Nazionale.
L’art. 4 poi sancisce l’obbligo di trasparenza per tutte le prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private, stabilendo l'obbligo per la direzione sanitaria della struttura pubblica o privata di fornire, entro sette giorni dalla presentazione della richiesta di accesso da parte degli interessati aventi diritto, la documentazione sanitaria disponibile relativa al paziente, preferibilmente in formato elettronico (le eventuali integrazioni sono fornite, in ogni caso, entro il termine massimo di 30 giorni dalla presentazione della suddetta richiesta).
L’art. 5, infine, conferma l'evoluzione della codificazione delle linee guida elaborate da enti e istituzioni pubblici e privati nonché dalle società scientifiche e dalle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie iscritte in apposito elenco, fondamentali per la valutazione in sede penale della condotta del sanitario. Nell'esecuzione delle prestazioni sanitarie con finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative, riabilitative e di medicina legale, gli esercenti le professioni sanitarie devono seguire, salve le specificità del caso concreto, le raccomandazioni previste dalle linee guida o, in mancanza, le buone pratiche clinico-assistenziali. Le linee guida e gli aggiornamenti delle stesse sono pubblicate in un apposito elenco istituito e regolato con Decreto ministeriale e inserito nel Sistema nazionale per le linee guida (SNLG).
LA RESPONSABILITÀ PENALE DEL MEDICO SECONDO LA LEGGE GELLI-BIANCO
Una delle novità più importanti della Legge 24/2017 è data dall'art. 6 che riforma la responsabilità penale dell’esercente la professione sanitaria. In particolare, la riforma Gelli-Bianco interviene abrogando l’art. 3 della Legge Balduzzi (L. 158/2012), il quale prevedeva la non punibilità per colpa lieve del medico che nello svolgimento della propria attività si atteneva a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica, ed inserendo l’art. 590-sexies del codice penale (responsabilità colposa per morte o lesioni personali in ambito sanitario): viene in questo modo eliminato il riferimento alla colpa lieve e viene previsto che qualora l’evento (morte o lesioni) si sia verificato a causa di imperizia, la punibilità è esclusa quando sono rispettate le raccomandazioni previste dalle linee guida ovvero, in mancanza di queste, le buone pratiche clinico-assistenziali, sempre che le raccomandazioni previste dalle predette linee guida risultino adeguate alle specificità del caso concreto. Negligenza e imprudenza, invece, determinano in ogni caso la punibilità del sanitario anche se la sua condotta era in linea con le raccomandazioni previste dalle linee guida. È bene precisare peraltro che la norma introdotta si riferisce solo ai reati di omicidio colposo e lesioni colpose, rimanendo esclusi dalla sua applicazione gli altri reati, quali ad esempio l'interruzione colposa di gravidanza (art. 19 l. 194/78).
LA NATURA DELLA RESPONSABILITÀ CIVILE DEL MEDICO SECONDO LA LEGGE GELLI-BIANCO
In tema di responsabilità civile l’art. 7 introduce una diversa qualificazione delle responsabilità della struttura sanitaria e dell’esercente la professione sanitaria.
In particolare, la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata che, nell’adempimento della propria obbligazione, si avvalga dell’opera di esercenti la professione sanitaria, anche se scelti dal paziente e ancorché non dipendenti della struttura stessa, risponde, ai sensi degli articoli 1218 e 1228 del Codice Civile (responsabilità di natura contrattuale), delle loro condotte dolose o colpose.
L’esercente la professione sanitaria, invece, risponde del proprio operato ai sensi dell’art. 2043 del codice civile (responsabilità di natura extracontrattuale), salvo che abbia agito nell’adempimento di obbligazione contrattuale assunta con il paziente.
La novità è stata indicata come d'innegabile vantaggio per la categoria: nell’azione promossa per responsabilità contrattuale il danneggiato dovrà provare ad esempio le fasi del ricovero e del trattamento e l’inadempimento rappresentato dalla lesione subita, mentre la struttura dovrà dimostrare il corretto o impossibile adempimento della prestazione.
Diversamente ai sensi dell'art. 2043 c.c. l’onere della prova riguarda l’esistenza del danno, il nesso di causalità con la condotta e la colpa (o dolo) dell’agente. A ciò si aggiunge il minore termine di prescrizione dell’azione extracontrattuale, che è di 5 anni, rispetto a quello decennale previsto per l'azione contrattuale.
LA DETERMINAZIONE DEL DANNO
Il giudice, nella determinazione del risarcimento del danno, tiene conto della condotta dell’esercente la professione sanitaria ai sensi dell’art. 5 della Legge Gelli-Bianco e dell’art. 590-sexies del codice penale.
Il danno conseguente all’attività della struttura sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata, e dell’esercente la professione sanitaria è risarcito sulla base delle tabelle di cui agli articoli 138 e 139 del codice delle assicurazioni private (D.Lgs. n. 209/2005), integrate, ove necessario, con la procedura di cui al comma 1 del predetto art. 138 e sulla base dei criteri di cui ai citati articoli, per tener conto delle fattispecie da esse non previste, afferenti alle attività di cui al presente articolo.
GLI ASPETTI PROCESSUALI: LA DEFLAZIONE DEL CONTENZIOSO
Altro obiettivo della riforma Gelli-Bianco è dato dalla riduzione del contenzioso da responsabilità sanitaria. L'art. 8 prevede a tal fine l’introduzione di un tentativo obbligatorio di conciliazione, condizione di procedibilità della domanda risarcitoria. In particolare, è previsto che chi intende esercitare un’azione innanzi al giudice civile relativa a una controversia di risarcimento del danno derivante da responsabilità sanitaria è tenuto preliminarmente a proporre ricorso ai sensi dell’art. 696-bis del codice di procedura civile (consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite) dinanzi al giudie competente. È fatta salva la possibilità di esperire in alternativa il procedimento di mediazione ai sensi dell’art. 5, comma 1-bis, D.Lgs. 28/2010. Non trova invece applicazione la negoziazione assistita di cui all’art. 3 della L. 162/2014.
L’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di decadenza, o rilevata d’ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice, ove rilevi che il procedimento di cui all’art. 696-bis c.p.c. non è stato espletato ovvero che è iniziato ma non si è concluso, assegna alle parti il termine di 15 giorni per la presentazione dinanzi a sé dell’istanza di consulenza tecnica preventiva ovvero di completamento del procedimento.
Ove la conciliazione non riesca o il procedimento non si concluda entro il termine perentorio di 6 mesi dal deposito del ricorso, la domanda diviene procedibile e gli effetti della domanda sono salvi se, entro 90 giorni dal deposito della relazione o della scadenza del termine perentorio, è depositato il ricorso nelle forme del procedimento sommario di cognizione di cui all’art. 281-undecies c.p.c. In tal caso il giudice fissa l’udienza di comparizione delle parti e procede con le forme del rito semplificato di cognizione a norma degli articoli 281-decies e seguenti del codice di procedura civile (a norma del D.Lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, tali disposizioni inerenti all’applicazione del procedimento sommario di cognizione, salvo che non sia diversamente disposto, hanno effetto a decorrere dal 30 giugno 2023, e si applicano ai procedimenti instaurati successivamente a tale data; ai procedimenti pendenti alla data del 30 giugno 2023 si applicano le disposizioni anteriormente vigenti).
La partecipazione al procedimento di consulenza tecnica preventiva o alla mediazione è obbligatoria per tutte le parti, comprese le imprese di assicurazione, che hanno l’obbligo di formulare l’offerta di risarcimento del danno ovvero comunicare i motivi per cui ritengono di non formularla. In caso di sentenza a favore del danneggiato, quando l'impresa di assicurazione non ha formulato l'offerta di risarcimento, il giudice trasmette copia della sentenza all'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS) per gli adempimenti di propria competenza.
In caso di mancata partecipazione, il giudice, con il provvedimento che definisce il giudizio, condanna le parti che non hanno partecipato al pagamento delle spese di consulenza e di lite, indipendentemente dall'esito del giudizio, oltre che ad una pena pecuniaria, determinata equitativamente, in favore della parte che è comparsa alla conciliazione.
L’AZIONE DI RIVALSA E DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Nei casi in cui venga emesso un provvedimento giudiziale o stragiudiziale che abbia attribuito un risarcimento del danno da "malpractice" l'art. 9 stabilisce termini e modalità per l’esercizio delle azioni di rivalsa e di responsabilità amministrativa a carico dei sanitari da parte della struttura sanitaria e dell'impresa assicuratrice.
L’azione di rivalsa nei confronti dell’esercente la professione sanitaria può essere esercitata solo in caso di dolo o colpa grave.
Se l’esercente la professione sanitaria non è stato parte del giudizio o della procedura stragiudiziale di risarcimento del danno, l’azione di rivalsa nei suoi confronti può essere esercitata soltanto successivamente al risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale ed è esercitata, a pena di decadenza, entro un anno dall’avvenuto pagamento.
La decisione pronunciata nel giudizio promosso contro la struttura sanitaria o sociosanitaria o contro l’impresa di assicurazione non fa stato nel giudizio di rivalsa se l’esercente la professione sanitaria non è stato parte del giudizio.
In nessun caso la transazione è opponibile all’esercente la professione sanitaria nel giudizio di rivalsa.
In caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o dell'esercente la professione sanitaria, l'azione di responsabilità amministrativa, per dolo o colpa grave, nei confronti dell'esercente la professione sanitaria è esercitata dal pubblico ministero presso la Corte dei conti. Ai fini della quantificazione del danno, si tiene conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato. L'importo della condanna per la responsabilità amministrativa e della surrogazione di cui all'articolo 1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di inizio della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo.
Per i tre anni successivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato, l'esercente la professione sanitaria, nell'ambito delle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche, non può essere preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a quelli ricoperti e il giudicato costituisce oggetto di specifica valutazione da parte dei commissari nei pubblici
concorsi per incarichi superiori.
In caso di accoglimento della domanda proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria privata o nei confronti dell'impresa di assicurazione titolare di polizza con la medesima struttura, la misura della rivalsa e quella della surrogazione richiesta dall'impresa di assicurazione, ai sensi dell'articolo 1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non possono superare una somma pari al triplo del valore maggiore del reddito professionale, ivi compresa la retribuzione lorda, conseguito nell'anno di inizio della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo. Tale limite alla misura della rivalsa non si applica nei confronti degli esercenti la professione sanitaria di cui all'articolo 10, comma 2.
Nel giudizio di rivalsa e in quello di responsabilità amministrativa il giudice può desumere argomenti di prova dalle prove assunte nel giudizio instaurato dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria o dell'impresa di assicurazione se l'esercente la professione sanitaria ne è stato parte.
OBBLIGO DI ASSICURAZIONE ED ESTENSIONE DELLA GARANZIA ASSICURATIVA
Ai sensi dell’art. 10 della Legge Gelli-Bianco, le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private devono essere provviste di copertura assicurativa o di altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e per la responsabilità civile verso prestatori d'opera, anche per danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso le strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche e private, compresi coloro che svolgono attività di formazione, aggiornamento nonché di sperimentazione e di ricerca clinica. Tale disposizione si applica anche alle prestazioni sanitarie svolte in regime di libera professione intramuraria ovvero in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale nonché attraverso la telemedicina.
Per l'esercente la professione sanitaria che svolga la propria attività al di fuori di una delle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche e private o che presti la sua opera all'interno della stessa in regime libero-professionale ovvero che si avvalga della stessa nell'adempimento della propria obbligazione contrattuale assunta con il paziente, resta fermo l'obbligo personale di copertura assicurativa, non operando in tali casi l’obbligo di assicurazione a carico della struttura.
Al fine di garantire efficacia alle azioni di rivalsa e di responsabilità amministrativa, ciascun esercente la professione sanitaria operante a qualunque titolo in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private provvede alla stipula, con oneri a proprio carico, di un'adeguata polizza di assicurazione per colpa grave.
Le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private rendono nota, mediante pubblicazione nel proprio sito internet, la denominazione dell'impresa che presta la copertura assicurativa della responsabilità civile verso i terzi e verso i prestatori d'opera, indicando per esteso i contratti, le clausole assicurative ovvero le altre analoghe misure che determinano la copertura assicurativa.
In tema di estensione della garanzia assicurativa, l’art. 11 della Legge Gelli-Bianco sancisce che la garanzia assicurativa deve prevedere una operatività temporale anche per gli eventi accaduti nei dieci anni antecedenti la conclusione del contratto assicurativo, purché denunciati all'impresa di assicurazione durante la vigenza temporale della polizza. In caso di cessazione definitiva dell’attività professionale per qualsiasi causa deve essere previsto un periodo di ultrattività della copertura per le richieste di risarcimento presentate per la prima volta entro i dieci anni successivi e riferite a fatti generatori della responsabilità verificatisi nel periodo di efficacia della polizza, incluso il periodo di retroattività della copertura. L’ultrattività è estesa agli eredi e non è assoggettabile alla clausola di disdetta.
AZIONE DIRETTA DEL SOGGETTO DANNEGGIATO
Il danneggiato ha diritto di agire direttamente, entro i limiti delle somme per le quali è stato stipulato il contratto di assicurazione, nei confronti dell'impresa di assicurazione che presta la copertura assicurativa alle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private e all’esercente la professione sanitaria.
Non sono opponibili al danneggiato, per l'intero massimale di polizza, eccezioni derivanti dal contratto diverse da quelle stabilite dal decreto che definisce i requisiti minimi delle polizze assicurative per le strutture
sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e per gli esercenti le professioni sanitarie.
L'impresa di assicurazione ha diritto di rivalsa verso l'assicurato nel rispetto dei requisiti minimi, non derogabili contrattualmente, stabiliti dal decreto predetto.
Nel giudizio promosso contro l'impresa di assicurazione della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata è litisconsorte necessario la struttura medesima; nel giudizio promosso contro l'impresa di assicurazione dell'esercente la professione sanitaria è litisconsorte necessario l'esercente la professione sanitaria. L'impresa di assicurazione, l'esercente la professione sanitaria e il danneggiato hanno diritto di accesso alla documentazione della struttura relativa ai fatti dedotti in ogni fase della trattazione del sinistro.
L'azione diretta del danneggiato nei confronti dell'impresa di assicurazione è soggetta al termine di prescrizione pari a quello dell'azione verso la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata o l'esercente la professione sanitaria.
OBBLIGO DI COMUNICAZIONE ALL’ESERCENTE LA PROFESSIONE SANITARIA DEL GIUDIZIO BASATO SULLA SUA RESPONSABILITÀ
L'art. 13 prevede che le strutture sanitarie e sociosanitarie, nonché le imprese di assicurazione, comunicano all’esercente la professione sanitaria l’instaurazione del giudizio promosso nei loro confronti dal danneggiato, entro 45 giorni dalla ricezione della notifica dell’atto introduttivo, mediante posta elettronica certificata o lettera raccomandata con avviso di ricevimento contenente copia dell’atto introduttivo del giudizio.
Le strutture sanitarie e sociosanitarie, nonché le imprese di assicurazione, entro 45 giorni comunicano all’esercente la professione sanitaria, mediante posta elettronica certificata o lettera raccomandata con avviso di ricevimento, l’avvio di trattative stragiudiziali con il danneggiato, con invito a prendervi parte.
L’omissione, la tardività o l’incompletezza delle comunicazioni suddette preclude l’ammissibilità delle azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa.
FONDO DI GARANZIA PER I DANNI DERIVANTI DA RESPONSABILITÀ SANITARIA
La riforma Gelli-Bianco prevede altresì, per i sinistri denunciati per la prima volta dopo la data di entrata in vigore della legge, l'istituzione di un Fondo di garanzia in relazione ai danni derivanti da responsabilità sanitaria nei casi espressamente previsti dall'art. 14, ovvero:
qualora il danno sia di importo eccedente rispetto ai massimali previsti dai contratti di assicurazione stipulati dalla struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata ovvero dall'esercente la professione sanitaria;
qualora la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata ovvero l'esercente la professione sanitaria risultino assicurati presso un'impresa che al momento del sinistro si trovi in stato di insolvenza o di liquidazione coatta amministrativa o vi venga posta successivamente;
qualora la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata ovvero l'esercente la professione sanitaria siano sprovvisti di copertura assicurativa per recesso unilaterale dell'impresa assicuratrice ovvero per la sopravvenuta inesistenza o cancellazione dall'albo dell'impresa assicuratrice stessa.
Il Fondo di garanzia assolve anche alla funzione di agevolare l'accesso alla copertura assicurativa da parte degli esercenti le professioni sanitarie che svolgono la propria attività in regime libero-professionale.
NOMINA DEI CONSULENTI TECNICI D’UFFICIO E DEI PERITI NEI GIUDIZI DI RESPONSABILITÀ SANITARIA
Fra le ulteriori novità della riforma è previsto che nei procedimenti civili e nei procedimenti penali aventi ad oggetto la responsabilità sanitaria, l’autorità giudiziaria affida l’espletamento della consulenza tecnica e della perizia ad un medico specializzato in medicina legale e a uno o più specialisti nella disciplina che abbiano specifica e pratica conoscenza di quanto oggetto del procedimento, avendo cura che i soggetti da nominare, scelti tra gli iscritti negli appositi albi, non siano in posizione di conflitto di interessi nello specifico procedimento o in altri connessi e che i consulenti tecnici d’ufficio da nominare nell’ambito del procedimento di consulenza tecnica preventiva, siano in possesso di adeguate e comprovate competenze nell’ambito della conciliazione acquisite anche mediante specifici percorsi formativi (art. 15).
Legge 24/2017
Aggiornata al 9 gennaio 2023
Studio Legale Vassalli